Derecho a la protesta en Colombia y violencia policial: retos y discusiones pendientes

Derecho a la protesta en Colombia y violencia policial:  retos y discusiones pendientes
Luz María Sánchez Duque
Luz María Sánchez Duque

Luz María Sánchez Duque 

Candidata al doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de Massachusetts-Amherst, Abogada de la Universidad de Caldas y Magíster en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia.

Por: Luz María Sánchez Duque  

En noviembre de 2019, un proyectil penetró en la cabeza de Dylan Cruz, un estudiante de 18 años que participaba en una protesta en Bogotá. Un policía del Escuadrón Antidisturbios ESMAD disparó el proyectil con una escopeta calibre 12, un tipo de arma comúnmente utilizada para caza y combate. El proyectil, conocido como bean bag, es una bolsa de microfibra llena de centenas de pequeños perdigones de plomo. Es catalogada como un arma menos letal pues, a diferencia de las balas que explotan al contacto, esta solo golpea en el blanco. Si adquiere mayor velocidad, el bean bag acumula mayor energía cinética y puede llegar a penetrar el blanco. Dylan Cruz llegó al hospital con este proyectil  incrustado en su cabeza. Dos días después, el estudiante  murió a causa de un daño cerebral severo.

La muerte de Dylan no fue la primera de su tipo en Colombia ni la única en América Latina. En los últimos 15 años, tres estudiantes colombianos murieron luego de sufrir lesiones craneales con armas hechizas utilizadas ilegalmente por el ESMAD. En México, José Luis Tlehuatlie, un niño de 13 años, corrió la misma suerte durante una protesta en el Estado de Puebla.  A estas muertes se suman los miles de manifestantes heridos con proyectiles bean bag, bombas aturdidoras o balas de goma. El caso reciente más alarmante es el de Chile, en donde al menos 33 personas perdieron un ojo y alrededor de 400 sufrieron heridas oculares durante las protestas de 2019.

Fue este uso ilegal de la fuerza policial el que confirmó la Corte Suprema de Justicia de Colombia en un fallo dictado el pasado 22 de septiembre. La decisión resolvió una acción de tutela -en otros países denominada como recurso de amparo– presentada por un grupo numeroso de participantes en las manifestaciones en las que murió Dylan Cruz. Tras nueve meses de trámite, la Alta Corte colombiana protegió el derecho a la protesta de las y los accionantes. Sin embargo, esta decisión judicial irradia sus efectos más allá de los derechos de quienes presentaron la tutela. Al poner bajo la lupa el marco institucional para el uso de la fuerza pública en las protestas, la decisión tiene la vocación de proteger a futuros manifestantes ante la amenaza inminente que representa la violencia policial. Más aún, el fallo se suma a una necesaria conversación global sobre el uso de la fuerza pública motivada por los abusos registrados en lugares tan dispares como Hong Kong, Estados Unidos, Chile y Colombia.

¿Qué ordenó la Corte Suprema y bajo qué fundamentos? La mayoría de las órdenes constituyen garantías de no repetición orientadas a cambiar la actitud del gobierno frente a las protestas en el futuro, a regular el uso de la fuerza pública, y a controlar las acciones del Escuadrón Antidisturbios, como se observa en la siguiente gráfica:

La sentencia de la Corte no fue bien recibida por el gobierno colombiano. El presidente Iván Duque defendió al ESMAD como un escuadrón necesario para proteger a la ciudadanía frente al “vandalismo, el terrorismo de baja intensidad, y la infiltración de grupos armados ilegales.” Advirtió que ya existen protocolos que regulan la actuación del ESMAD y mecanismos para imponer sanciones ejemplarizantes cuando algún policía los desconozca y criticó a la Corte por extralimitarse.

Las críticas a la Corte, sin embargo, se basan en una visión formalista de la separación de poderes y en un análisis superficial de la abundante evidencia aportada al proceso. Para el gobierno y otros críticos del fallo, los abusos del ESMAD son actos aislados atribuibles a agentes individuales. El único remedio es por tanto la sanción de quienes abusan de su poder y no la reforma de los mecanismos de regulación de la fuerza pública ni de las condiciones para el ejercicio de la protesta. Esta visión es errada. Empecemos por el final. Las sanciones por los atropellos de la fuerza pública han sido muy pocas en comparación con los abusos denunciados. Según una investigación del Centro de Estudios Dejusticia, entre 2007 y 2016 se abrieron 137 investigaciones disciplinarias en contra de agentes del ESMAD por abuso de autoridad. Dentro de este mismo periodo, los órganos de control interno de la Policía solo habían emitido 12 fallos.

Como lo señala el mismo estudio, la solidaridad de cuerpo entre policías y la falta de independencia de la estructura de control interno pueden explicar esta distancia abismal entre la cantidad de investigaciones disciplinarias y el número de fallos. Así las cosas, incluso si el abuso de autoridad fuera simplemente un problema de casos aislados, las cifras muestran que el remedio en pie es claramente ineficaz. Este solo hecho revela que la garantía del derecho a protestar requeriría al menos de una reforma estructural: la de los mecanismos de investigación y juzgamiento de los agentes de policía. La efectividad de esta reforma, sin embargo, dependería de otro tipo de cambios institucionales, culturales y políticos que permitan, entre otras cosas, reducir la cantidad de abusos. Con esto paso a la cuestión de la sistematicidad.

Las quejas en contra de los agentes del ESMAD no son pocas. Solo en el 2013 se presentaron 103 por abusos cometidos durante las movilizaciones del Paro Agrario. En el fallo de tutela, la Corte Suprema examinó material audiovisual de las protestas de noviembre de 2019 en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla y concluyó que en todos ellos aparecía una constante: “la tendencia impulsiva del ESMAD hacia los manifestantes e, incluso, en algunos casos, contra personas ajenas a las protestas.” Verificó también el uso de gases lacrimógenos y granadas aturdidoras para disolver manifestaciones pacíficas, y traslados ilegales a centros de detención. En contraste con la abundante evidencia de actuaciones arbitrarias, la Corte acreditó un solo evento en el que Policía usaba proporcionalmente la fuerza durante una manifestación.

 La existencia de un abuso policial sistemático no requiere que la gran mayoría de policías estén implicados en la comisión de actos arbitrarios. Los eventos en los que la fuerza pública ha usado mesuradamente su poder tampoco desdicen la sistematicidad de los abusos. Más que de la absoluta generalidad de una conducta abusiva, la sistematicidad depende de la existencia de una serie de factores institucionales, políticos y culturales concomitantes que hacen posible y en algunos casos incentivan los abusos. La Corte también verificó la existencia de estos factores, tal como aparece en la siguiente gráfica:

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Una revisión juiciosa del extenso fallo de la Corte, así como de la demanda que le dio lugar confirma la justeza de los reclamos y la necesidad de remedios estructurales. Los abusos del ESMAD no son aislados y han persistido por años a pesar de algunos cambios normativos. La apertura de una mesa abierta con participación estatal y ciudadana para definir directrices para la actuación y control de la fuerza pública en las protestas es un primer avance. El reto, sin embargo, no es menor. 

Además de los problemas identificados por la Corte, existe también una dificultad de fondo que tiene que ver con el estatus legal y político de las protestas disruptivas. En su fallo, la Corte Suprema recordó que protestar pacíficamente es un derecho y una práctica política necesaria para la democracia. La Corte Constitucional colombiana lleva diciendo lo mismo desde 1992. Sin embargo, esta idea no ha calado del todo. El régimen legal actual no se ha podido deshacer de la doctrina según la cual la protesta disruptiva es delito, imperante en Colombia por más de un siglo.

La Constitución de 1886 facultaba directamente a las autoridades para disolver toda reunión que degenerara en tumulto o que obstruyera las vías públicas. Bajo su amparo, la huelga de las bananeras de 1928 terminó en masacre de Estado. Durante el largo régimen de excepción que se estableció con el Estatuto de Seguridad de 1978, la protesta se criminalizó bajo los delitos de perturbación del orden público, la alteración del pacífico desarrollo de las actividades sociales y la ocupación de lugares públicos para presionar decisiones de las autoridades.

Ya bajo el amparo de una nueva constitución, algunas de estas disposiciones reaparecieron en el 2011 con la Ley de Seguridad Ciudadana que criminalizó de nuevo la obstrucción a vías públicas. No sobra mencionar que el objeto principal de esta ley era luchar contra la delincuencia organizada y el terrorismo. La coexistencia de estos regímenes normativos ha dado lugar a una ambivalencia que en la práctica ha tendido a resolverse a favor de la criminalización. Esto ha sucedido a pesar de algunos esfuerzos de la Corte Constitucional por armonizar en abstracto ambas tendencias, y de algunas resoluciones estatales orientadas a reducir la criminalización de la protesta.

La determinación de qué constituye una protesta pacífica, qué se califica cómo violento y qué tipo de disrupciones son admisibles no es un asunto simple. Sin duda, la historia sui generis de guerra en Colombia ha favorecido el arraigo de una mentalidad autoritaria que equipara la disrupción civil con la amenaza armada. Sin embargo, esta estela autoritaria no es exclusiva de Colombia. Tras décadas de gobierno civil, los chilenos presenciaron un despliegue de fuerza que no se veía desde la dictadura de Pinochet: tanques del ejército en las calles y militares conteniendo a los manifestantes.  Luego de las protestas, el Estado chileno también endureció el marco legal. Mientras el Congreso rechazó un proyecto de ley destinado a regular el uso de gases lacrimógenos, en enero aprobó una ley que criminalizó el bloqueo de vías –un eco de la Ley de Seguridad Ciudadana aprobada en Colombia en el 2011 para luchar contra el crimen organizado y el terrorismo.

Por eso, la discusión pública que la decisión de la Corte Suprema colombiana abrió con su fallo es más que bienvenida, no solo en Colombia, sino en toda América Latina.