¿Derecho humano a la reelección indefinida o descontrol de convencionalidad?

¿Derecho humano a la reelección indefinida o descontrol de convencionalidad?
Daniel Cerqueira
Daniel Cerqueira

Daniel Cerqueira

Magíster en Estudios Legales Internacionales con distinción honorífica por la Universidad de Georgetown, Estados Unidos y licenciado en Derecho por la Universidade Federal de Minas Gerais y en Relaciones Internacionales por la Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, ambas en Brasil. De enero de 2006 a enero de 2014 trabajó como abogado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

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Corte Interamericana debe pronunciarse sobre el uso inadecuado del control de convencionalidad para desvirtuar la esfera de decisión del poder constituyente

Por: Daniel Cerqueira

En los próximos meses, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emitirá una opinión consultiva para precisar si la figura de la reelección presidencial puede ser contemplada como un derecho que se deriva a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, de ser el caso, si puede ser restringido. Este escrito aborda uno de los aspectos que deberán ser desarrollados en esta opinión: el uso inadecuado del control de convencionalidad con el fin de modificar, por la vía judicial, disposiciones constitucionales cuyo alcance debería sujetarse a los mecanismos de creación o reforma constitucional en un Estado de Derecho.

Hasta comienzos del presente siglo, la actuación de los Poderes Judiciales en América Latina, con relación a las controversias sobre la regulación de la reelección presidencial, se había limitado a adjudicar los requisitos formales del proceso legislativo. En casos excepcionales, las cortes nacionales fueron invocadas para interpretar el momento de entrada en vigor de reformas constitucionales o nuevas Cartas Políticas que consagraron la reelección presidencial.

En Perú, por ejemplo, si bien el Tribunal Constitucional había decidido que una tercera participación de Alberto Fujimori en las elecciones de 2000 violaba la Constitución de 1993, la Corte Suprema emitió un fallo favorable al expresidente, cuya base parlamentaria promovió un juicio político y destituyó a tres magistrados del Tribunal Constitucional, quienes habían decidido por la inconstitucionalidad de la llamada “ley de interpretación auténtica”. Adoptada por un congreso controlado por el fujimorismo, dicha ley pretendía inaplicar a Fujimori la norma constitucional que limitaba la reelección a dos mandatos consecutivos. Aunque lo sucedido en Perú no es el mejor ejemplo de deferencia judicial a los órganos de representación popular, se trata de una tendencia regional en que el Poder Judicial se ha limitado a actuar como un árbitro en controversias sobre el alcance de un proceso constituyente que amplía o limita la reelección presidencial, y no como la instancia que regula los límites del sufragio electoral.

La referida tendencia fue interrumpida en el 2003, cuando la Corte Suprema de Costa Rica decidió, en una acción interpuesta por el expresidente Óscar Arias, que la prohibición a la reelección establecida en una reforma constitucional en 1969 vulneraba cláusulas pétreas de la Constitución de 1949. En este caso, la vía judicial fue utilizada como un atajo para superar la dificultad enfrentada por Arias para restablecer la reelección presidencial desde el Poder Legislativo. A diferencia de los ejemplos descritos a continuación, la Corte Suprema de Costa Rica fundamentó su decisión en un análisis sobre la esfera limitada de competencia del Congreso – depositario del poder constituyente reformador – vis-à-vis la competencia más impermeable de la Asamblea Constituyente – depositaria del poder constituyente originario – sin que haya reconocido un derecho humano a la reelección.

La primera sentencia en este sentido fue adoptada por la Corte Suprema de Nicaragua en el 2009, esta sí fundamentada en una supuesta obligación del Estado nicaragüense de no restringir los derechos políticos del candidato/presidente Daniel Ortega. Dicha sentencia anuló la reforma constitucional de 1995, que había prohibido la reelección presidencial originalmente permitida en la constitución sandinista de 1987. Cabe destacar que, al momento de emitir esta decisión en 2009, la mayoría de los integrantes de la Corte Suprema había sido indicada por el Frente Sandinista de Liberación Nacional, y que el “derecho humano” de Daniel Ortega a disputar la reelección fue reconocido tan solo cuatro días de haberse interpuesto una acción de amparo en su favor. En resumidas cuentas, la máxima instancia judicial de Nicaragua realizó su propia interpretación de la Convención Americana y concluyó que la restricción de la reelección presidencial infringe los literales 1.c) y 2 del art. 23 de dicho tratado, a pesar de que tales disposiciones únicamente señalan lo siguiente:             

Artículo 23 Derechos Políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

[…]

 c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

En similar sentido, la Corte Suprema de Honduras, en el 2015 y el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, en el 2017, invalidaron la prohibición constitucional a la posibilidad de que los presidentes de turno se postularan indefinidamente a la reelección, aduciendo la primacía de la Convención Americana en el derecho interno. El ejemplo de Honduras es irónico, pues el golpe de Estado perpetrado en el 2009 fue justificado por el intento del entonces presidente Manuel Zelaya de realizar una consulta popular sobre la incorporación de la reelección en la Constitución hondureña, cuyo art. 239 lo prohibía expresamente. Seis años más tarde, Juan Orlando Hernández lograría incorporar la reelección indefinida al texto constitucional acudiendo a una Corte Suprema sometida por su gobierno.

Finalmente, el desbarajuste político-judicial boliviano es quizás el más inaudito de todos, por una razón fundamental. En febrero de 2016 el gobierno de Evo Morales había realizado un referéndum en el que se consultó si la población deseaba derogar la prohibición constitucional a la reelección indefinida. Aunque la enmienda constitucional fue rechazada durante el referéndum, el Tribunal Constitucional reconoció, meses más tarde, el “derecho humano” de Morales a disputar su cuarta elección presidencial, al amparo del art. 23 de la Convención Americana. Sobra decir que los integrantes de dicho tribunal habían sido indicados por o eran afines, en su mayoría, al partido del gobierno.

El control de convencionalidad y la esfera de competencia de las cortes constitucionales

Desde su temprana jurisprudencia y antes de utilizar por primera vez el término “control de convencionalidad”, la Corte IDH había establecido que las disposiciones constitucionales contrarias a la Convención Americana vulneran las obligaciones generales de adoptar medidas legislativas o de otro carácter, previstas en los artículos 1.1 y 2 del citado tratado. En este sentido, es plenamente posible y, eventualmente, necesario que una corte constitucional inaplique una disposición de la Carta Política que colisiona con una obligación emanada de la Convención.

Cuando se trata de una colisión entre obligaciones derivadas del derecho interno y del derecho interamericano, debe prevalecer la regla que permita maximizar los derechos fundamentales en controversia, tal como dispone el art. 29 de la Convención Americana. En algunos supuestos, sin embargo, ocurre una indeterminación sobre el alcance de una norma del derecho doméstico o interamericano, siendo necesario acudir a la ponderación u otras modalidades de argumentación jurídica. En ese tipo de casos, el intérprete autorizado de la Convención Americana es la Corte IDH y, a contrario sensu, las cortes constitucionales tienen la última palabra para interpretar el alcance de sus respectivas constituciones.

Tal como se ha explicado previamente, los ejemplos de Nicaragua, Honduras y Bolivia dan cuenta de la actuación desafortunada de sus cortes constitucionales con el afán de interpretar directamente la Convención Americana y deslindar del art. 23 un derecho humano, que jamás ha sido reconocido por la Corte IDH y frente al que no existe ningún sustento jurídico. Se trata de un uso inadecuado, por no decir fraudulento, de la figura del control de convencionalidad que extrapola la esfera de competencia de las cortes domésticas de cara a las de la Corte IDH y, de paso, atropella el marco de competencia del poder constituyente en sus respectivos países.

Consideraciones finales

Las sentencias de las cortes constitucionales de América Latina que reconocen el “derecho humano a la reelección indefinida” buscan blindar, bajo el velo argumentativo del control de convencionalidad, el socavamiento de uno de los pilares más básicos de una democracia representativa, que es la alternancia en el poder y el establecimiento de ciertas condiciones al ejercicio del sufragio electoral. Desde luego, no nos parece razonable argumentar que la prohibición absoluta a la reelección presidencial es una condición para garantizar las reglas del juego electoral en una democracia representativa. Sin embargo, la decisión sobre la mejor manera de regular dichas reglas recae en el poder constituyente y, en última ratio, en la consulta directa a la ciudadanía, sin que tenga asidero jurídico afirmar que la postulación indefinida a la reelección presidencial constituye un derecho fundamental.