Desconfianza institucional y responsabilidad ciudadana en tiempos de pandemia

Desconfianza institucional y responsabilidad ciudadana en tiempos de pandemia
Alina Nettel Barrera
Alina Nettel Barrera

Alina Nettel Barrera

Doctora en Derecho por la Universidad de Barcelona con mención "Doctor europeus". Coordinadora de los programas integrados de Maestría y Doctorado en Ciencias Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.

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Por: Alina del Carmen Nettel Barrera

Un reto más para la humanidad: someter la propagación de un virus en una época de frustración y perplejidad social ante el desorden y la desinformación. Desde el Derecho Administrativo, reflexionar sobre la pandemia provocada por la COVID-19 implica repensar la transparencia en el ejercicio de competencias que la ley otorga a las autoridades sanitarias, pero también cuáles son los retos de una sociedad que aspira a ejercer un papel activo y cómo se involucran estos dos aspectos en una misma realidad. En México, como en otros países de Latinoamérica, habría varias aproximaciones, desde la tentación de politizar la gestión de la pandemia en aspectos normativos y ejecutivos, hasta la tensa discusión sobre la eficacia del reparto competencial en salud, pasando por vaivenes políticos y jurídicos en relación con las libertades públicas y el ejercicio de la actividad de ordenación. Sin duda, uno de los aspectos más agudos es la forma errática en la que se ha abordado y normado la actuación pública: mensajes complejos en órdenes y medidas de seguridad pública, participación social coartada por la necesidad y una corresponsabilidad boicoteada por la falta de confianza en el gobierno.

Los deberes de ordenación en el derecho de las autoridades sanitarias

La actividad de policía u ordenación está en la base de la actuación de las administraciones públicas y ha representado una forma de legitimación de su propia existencia. En la clasificación tripartita de la actuación administrativa: policía, fomento y prestacional (servicios públicos), la primera ha acaparado los titulares frente a los riesgos sociales o naturales y, ante una emergencia sanitaria, cobra particular importancia. Esta forma de actuación también desenvuelve las competencias del casi místico presidencialismo mexicano por el cual, en términos de la propia Constitución, la autoridad administrativa (bajo la unipersonal responsabilidad del titular del Ejecutivo) vela por la exacta observancia de las leyes (CPEUM, artículo 89.I). En este sentido, se ha orientado la actuación administrativa desde la promulgación de la Constitución en 1917, que señala que el Ejecutivo es un poder ordenador de la sociedad, y del cumplimiento de la norma, en donde el particular tiene una posición pasiva.

Desde una lectura actual, este artículo constitucional debería explicar que la administración pública está constreñida a velar por el Estado de Derecho, empezando por ejercer las competencias que le encomienda el ordenamiento respecto de la promoción, protección, fomento y garantía de los derechos humanos y la construcción colectiva de la legalidad. Y todo parece apuntar a que ninguno de estos elementos forma parte del andamiaje para la participación y corresponsabilidad social. Por una parte, porque el índice de impunidad en los hechos criminales y en las infracciones administrativas parece imbatible por las políticas de seguridad pública. De hecho, la percepción de confianza en las autoridades en materia de seguridad pública, como la policía municipal, es del 52.8% y la percepción sobre su desempeño es del 67.9% (Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, 2019). Por otro lado, porque el sistema de responsabilidad de los servidores públicos está teniendo serios problemas para dar resultados y para modificar las pautas de actuación u omisión de las autoridades administrativas a la luz de la complejidad de la evaluación del desempeño del Sistema Nacional Anticorrupción (Toledo, 2017).

Esta reflexión parte del acuerdo por el que se establecen acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2 para mitigar la propagación de la enfermedad, de 27 marzo de 2020, el cual se ha centrado en el ejercicio de las potestades de ordenación sobre las actividades económicas y ha dejado en un trazo paralelo la ordenación de la actividad de los particulares bajo la encomienda de “corresponsabilidad”. Es decir, las medidas se han enfocado en las actividades autorizadas por la administración y en las concentraciones de personas, pero no en la restricción de la circulación de los particulares, que se daría como consecuencia de la contención de actividades no esenciales.

Formalmente el modelo habría de ser positivo, intentando favorecer una participación ciudadana solidaria, pero está seriamente descontextualizado de la dinámica en la que vive la sociedad mexicana respecto de la confianza en la información de las autoridades, de su actuación y de los propios parámetros de respuesta a “lo institucional”. ¿Ser corresponsable a qué? ¿a la negligencia, la improvisación y la corrupción? De hecho, podríamos pensar que la apuesta de esta regulación se centró en la autoprotección, es decir, en la preocupación —por demás legítima— de proteger la propia vida, pero en un país donde sólo el 40,3% de la población cuenta con la educación obligatoria (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2010) y 16 millones de mexicanos no cuentan con un sistema financiero de protección de la salud (IMCO, 2018), lo cual equivale al  13% de la población, es habitual que los parámetros de protección pública estén en el ámbito de la frustración y la sumisión a la deficiencia. Siguiendo a Aguilar Villanueva, la corresponsabilidad ciudadana, desde una perspectiva de gobernanza, comienza por la responsabilidad pública de ofrecer los mecanismos de participación informada para llegar a acuerdos sobre objetivos públicos.

De la responsabilidad social en la desigualdad social

La profunda brecha de desigualdad que existe en el país (calificada por el índice de GINI en 45.4 puntos, penúltimo lugar entre los países de la OCDE, según el Banco Mundial 2018) se hace patente por el 41,9% de la población que se encuentra en situación de pobreza (CONVEAL 2018). Se trata de 52,4 millones de personas que padecen alguna forma de exclusión social por diversos factores: educativos, alimenticios, servicios públicos, vivienda, y que por sus condiciones, principalmente educativas, son vulnerables a la desinformación. Las estadísticas del CRIM-UNAM indican que en México, el 71% de las personas fallecidas por COVID (hasta finales de mayo de 2020) tenían una tasa de escolaridad de primaria o inferior, lo cual puede considerarse una “selectividad del padecimiento por escolaridad”, como destacan Morales, Ramos e Irigoyen. Esta vulnerabilidad se agrava ante la explosión contemporánea de información de dudosa veracidad en las redes, fake news y posverdad, sobre todo si consideramos que antes de este fenómeno ya existía una percepción social de recelo a lo que podemos llamar “el gobierno de la desconfianza”: un país gobernado por leyes mediáticas, producto de los intereses preestablecidos, autoridades corruptas que informan y prestan servicios a su mediática conveniencia y líderes sociales viciados por todo lo anterior. La fractura social que esto crea es grande. ¿Cómo podríamos entonces apostar por un modelo de contención sanitaria basado en mensajes complejos, casi inentendibles, como “corresponsabilidad estricta”? El fenómeno de solidaridad y cooperación frente a un terremoto o una inundación podríamos decir que es espontáneo, un ejercicio “empírico”, pero ante la prevención de contagios, eso no es así. Un mecanismo espontáneo para la contención de lo invisible se basa en la confianza en las autoridades. No bastaron las noticias que venían de Asia o Europa, se tuvo que esperar a que la población viviera la pérdida para ver cierto cambio en el comportamiento social, e incluso en este punto, la desconfianza en las autoridades sigue presente: hay pacientes diagnosticados positivos que escapan de los hospitales, han ocurrido actos de vandalismo por el protocolo de seguridad ante los decesos, y se pueden observar oleadas de personas sin cubrebocas en la calle cuatro meses después de iniciado el periodo de confinamiento.

La otra cara de la misma moneda es la oportunidad de fortalecimiento del Estado de Derecho con autoridades sanitarias que cumplan con sus obligaciones de protección pública bajo una comprensión clara, objetiva y pacífica de que sus facultades y el cumplimiento de la norma (siempre que ésta tenga la posibilidad de ser depurada en caso de ser ilegítima), lo cual no está en el plano político. En este sentido, la obligación de las autoridades de gestar confianza en la sociedad a través de una actuación ordenada, oportuna, transparente, así como jurídica y técnicamente justificada, fue incumplida por la propia Secretaria de Gobernación: a finales de octubre (con el rebrote de contagios al alza), ante la Conferencia Nacional de Gobernadores señaló que “el gobierno de nuestro país no tiene previsto imponer sanciones administrativas para quienes incumplan las medidas preventivas y de autocuidado frente a la pandemia, y mucho menos toque de queda o restricción a los derechos humanos y las garantías individuales”. Poner en el mismo argumento la potencial vulneración del Estado de Derecho con la obligación de ejercer las facultades sancionadoras para la protección de la colectividad —ante el incumplimiento de medidas de salubridad— no es más que una confusión propia de quien salva en lo político el fracaso de un auténtico Estado de Derecho en el que la ley nos protege ante el caso fortuito de un hecho de la naturaleza.