Equilibrio de poderes y estabilidad política en Perú: entre la volatilidad y la necesidad de reforma

Equilibrio de poderes y estabilidad política en Perú: entre la volatilidad y la necesidad de reforma
David Lovatón Palacios
David Lovatón Palacios

David Lovatón Palacios

Abogado, magíster en derecho constitucional y doctor en derecho. Profesor principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y asesor legal de Due Process of Law Foundation (DPLF).

twitter logo alianza Twitter: @MDavidLovaton 

Por: David Lovatón Palacios

Como toda Constitución democrática, la peruana contempla diversos pesos y contrapesos (checks and balances) entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, concretizando así -aunque de manera imperfecta- el principio de equilibrio de poderes, uno de los pilares del Estado constitucional contemporáneo. En la presente nota, resaltO los límites del actual diseño de balance de poderes entre ambos poderes y nos decantamos por la necesidad de una reforma constitucional sobre el particular. En el Perú rige un modelo de gobierno presidencialista pero atenuado, como en la mayor parte de países de América Latina.

No es un modelo presidencialista clásico porque ha experimentado, a lo largo de su historia, incrustaciones de instituciones propias del parlamentarismo como son, la interpelación, la censura o la cuestión de confianza, dirigidas -precisamente- a atenuar el poder del Presidente de la República.

Sin embargo, en el caso peruano, ha devenido en un diseño constitucional bastante imperfecto que, en determinadas coyunturas políticas, como la que vive el país desde julio del 2016, de confrontación entre Gobierno y Parlamento, puede convertirse en un elemento más de inestabilidad política.

El pasado 4 de agosto del presente año, el Parlamento nacional negó la confianza al Consejo de Ministros(as) presidido por Pedro Cateriano, obligándolos a renunciar tan sólo 20 días después de haber sido designados por el Presidente de la República, Martín Vizcarra. Si bien es una potestad del Parlamento prevista en el artículo 130° constitucional, es la primera vez en 26 años de vigencia de la Constitución de 1993 que el Parlamento niega la confianza a un Consejo de Ministros que recién iniciaba sus funciones, en medio -además- de la más terrible crisis sanitaria y económica que haya sufrido el Perú como consecuencia del coronavirus. Pocos días después, el Parlamento otorgó la confianza a otro Consejo de Ministros presidido por el ex general del Ejército Walter Martos, pero integrado -casi- por los mismos ministros y ministras del anterior.

Este fue un capítulo más de la crispada y conflictiva relación que Ejecutivo y Legislativo han tenido desde julio del 2016, cuando los peruanos y peruanas elegimos a un Presidente de la República sin mayoría parlamentaria, y que llegó a su punto máximo el 30 de septiembre del 2019 cuando el Presidente disolvió constitucionalmente el Congreso y convocó a elecciones parlamentarias.

Antes de esa fecha, en el Perú, los Jefes de Estado habían contado con sólidas o precarias mayorías parlamentarias, situación ante la cual, el sistema de pesos y contrapesos diseñado por la Carta de 1993 había respondido o, al menos, no había contribuido a generar mayor inestabilidad política.

Si bien el equilibrio de poderes está presente en gran parte del texto constitucional, este sistema de pesos y contrapesos entre Ejecutivo y Legislativo está regulado en forma bastante imperfecta en el capítulo “De las relaciones con el Poder Legislativo” (artículos 130° a 136°); imperfección que hasta el momento ha sido subsanada -en parte- por la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional peruano en algunas sentencias, entre las se que destaca la que interpreta la potestad del Presidente de la República de disolver el Parlamento.

Por un lado, el Congreso de la República tiene las facultades de interpelar o censurar ministros(as) o de negarles la confianza; así, un ministro(a) en forma individual o el Consejo de ministros están obligados a renunciar si son censurados o si se les niega la confianza. Por su parte, el Consejo de ministros puede pedir la confianza y si la misma es negada en dos ocasiones, el Jefe de Estado está habilitado constitucionalmente a disolver el Congreso de la República y convocar a elecciones sólo parlamentarias, salvo en el último año de su mandato: “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso…” (art. 134°)

En este contexto, cada vez hay más consenso político y académico en torno a la necesidad y pertinencia de una reforma constitucional que mejore y aclare el actual sistema de pesos y contrapesos. Al respecto, la Comisión de Alto Nivel para la reforma política que creó el Presidente de la República en diciembre del 2018, emitió un valioso y voluminoso informe en el que formula algunas recomendaciones sobre el particular.

Dicho informe plantea -entre otras reformas políticas- “[r]acionalizar la cuestión de confianza, la censura ministerial y la disolución del Congreso” (pág. 49) y, por ende, eliminar la cuestión de confianza cuando inicia su gestión un nuevo Consejo de Ministros, pero manteniéndola y manteniendo también la censura, ya no respecto a ministros(as) en forma individual, sino sólo respecto a todo el Consejo de Ministros. Finalmente, esta Comisión de alto nivel también recomienda que “así como no es posible disolver el Congreso en el último año de gobierno, tampoco será posible la censura del Gabinete.” (pág. 49)

Estas propuestas de reforma constitucional están dirigidas no sólo a reafirmar el modelo presidencialista de gobierno que rige en el Perú, sino también a delimitar con mayor rigor y claridad el balance o equilibrio de poderes entre Ejecutivo y Legislativo. En ese sentido, considero que la inmunidad presidencial prevista en el art. 117° constitucional también podría ser objeto de revisión y reforma, incorporando los supuestos de gran corrupción o graves violaciones de derechos humanos como causales de acusación por parte del Parlamento.

Si bien es claro que el diseño constitucional de un sistema de pesos y contrapesos no confiere por sí mismo estabilidad política a un país, pues ello depende de múltiples factores sociales, económicos y culturales, también es claro que tal sistema tampoco debe convertirse en un elemento de inestabilidad e incertidumbre. En ese sentido, la actual y severa crisis de los partidos políticos en el Perú es sin duda la principal fuente, no sólo de inestabilidad política, sino de corrupción y gran descrédito de la democracia y el Estado de derecho.