¿Una identidad constitucional en transición? El caso ecuatoriano de los Derechos Humanos del Estado

¿Una identidad constitucional en transición?  El caso ecuatoriano de los Derechos Humanos del Estado
Diana Carrera & Johanna Fröhlich
Diana Carrera & Johanna Fröhlich

Diana Carrera Matute

Asesora de juez constitucional en la Corte Constitucional del Ecuador.
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Johanna Fröhlich

Profesora de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
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Por:  Diana Carrera, Corte Constitucional de Ecuador & Johanna Fröhlich, Pontificia Universidad Católica de Chile

En 2012, la Subsecretaría Nacional de Administración Pública de Ecuador, con el apoyo de la Oficina de la Presidencia, interpuso una acción de protección (recurso de amparo en otros sistemas jurídicos) contra un diario local por publicar un editorial que contenía información presuntamente falsa sobre gastos excesivos en publicidad de campaña política durante el mandato del presidente Rafael Correa. La Corte Provincial aceptó los argumentos y resolvió que la empresa de medios difamó al Estado.

En 2019, la recién reformada Corte Constitucional del Ecuador (CCE) anuló la sentencia de la Corte Provincial y sostuvo que, en lugar de ser sujeto de derechos, el papel del Estado es garantizar y defender derechos fundamentales, como la libertad de expresión.

Este caso se ha vuelto emblemático no solo porque simboliza la lucha por la libertad de expresión en el contexto ecuatoriano, sino también porque refleja las principales características del enfoque de la CCE para la transición desde un régimen autocrático.

Desde el punto de vista del razonamiento jurídico, la nueva Corte parece seguir el mismo camino que la CCE anterior en cuanto a incluir un número excesivo de fuentes del sistema Interamericano y poner poco énfasis en construir su propio fundamento doctrinal a partir de la Constitución ecuatoriana. Sin embargo, un cambio importante es que, a diferencia de su predecesor, la nueva CCE no solo menciona las fuentes, sino que les asigna un peso real en sus argumentos. Sin embargo, todavía es posible cuestionarse sobre la frágil autoimagen de la Corte como una fuente autónoma de legitimidad.

Antecedentes: pavimentando el camino hacia un régimen post-Correa suavizado y una Corte Constitucional totalmente renovada 

Entre 2007 y 2017, el presidente Correa construyó un régimen autocrático con fuertes elementos plebiscitarios (ver Catherine M. Conaghan, en 47-48). Esto le ayudó a legitimar la adopción de una nueva Constitución (2008) y varias medidas extraordinarias o incluso abusivas para cimentar su poder (ver Johanna Fröhlich y Pier Paolo Pigozzi, en 77-82). En 2017, el ex vicepresidente de Correa, Lenín Moreno, fue elegido presidente, pero rápidamente tomó una dirección diferente y buscó restablecer el orden constitucional. Con el fin de fortalecer el control democrático sobre los órganos estatales y mejorar la transparencia y la calidad de la toma de decisiones públicas, el presidente Moreno creó un organismo denominado Consejo Transitorio de Participación Pública y Control Social (el Consejo).

La tarea del Consejo consistía en evaluar los procedimientos de nombramiento y el desempeño de varios órganos públicos –incluida la CCE– bajo el régimen de Correa. Como resultado del procedimiento de evaluación, todos los magistrados anteriores de la CCE fueron destituidos con efecto inmediato. Según la resolución del Consejo, los motivos de esta decisión fueron: las irregularidades en la selección y nombramiento de los magistrados en 2012; la ineficacia en la decisión de casos de violaciones de derechos humanos: había más de diez mil casos acumulados en la agenda de la CCE en 2018; y el mal uso de fondos públicos asignados a la CCE.

Después de una primera década pobre y una vacancia constitucional de sesenta días, una Corte Constitucional completamente nueva asumió el cargo el 5 de febrero de 2019 en circunstancias desafiantes. Si bien la destitución de los exjueces fue apoyada por referéndum popular, la decisión del Consejo atrajo una reacción política y legal (ver, Johanna Fröhlich y Pier Paolo Pigozzi, en 88-89) que resonó inmediatamente como una crítica a uno de sus mayores beneficiarios, la CCE recién conformada. La nueva CCE, por lo tanto, tuvo que enfrentar problemas de legitimidad desde el principio. La presión que emana de una atmósfera política frágil y la exigencia de marcar un nuevo comienzo en términos de desempeño –como las expectativas de total independencia, cero corrupción y un estándar de alta calidad para sus decisiones– parecen haber dado forma a la presente sentencia.

Un fallo histórico: ¿quiénes son los titulares del derecho de libertad de expresión?

El 10 de octubre de 2012, un sitio de noticias en Internet, "La Hora", había publicado un artículo con el título "2012: 71 millones en propaganda". El sitio publicó datos sobre la cantidad de dinero que el Gobierno había gastado en campañas políticas utilizando los cálculos de una organización civil. Al día siguiente, la entidad estatal afirmó que las cifras eran siete veces más altas que en la realidad y le pidió al sitio de noticias que publicara una rectificación utilizando sus propios cálculos. La entidad estatal no aceptó el resumen de las cifras del Estado, que fue publicado bajo el título "Respuesta", y demandó al sitio de noticias por difamación. La Corte Provincial falló a favor del Estado, sosteniendo que la difamación se había cometido "en perjuicio del Estado ecuatoriano" porque las cifras del Estado debieron publicarse bajo el título "Rectificación". Luego de que el sitio de noticias publicara otro artículo con el título “Rectificación”, la entidad estatal pidió más aclaraciones acerca de la falsedad de los datos utilizados y la violación a derechos constitucionales del Estado. La Corte Provincial reconoció al Estado como sujeto de derechos fundamentales, como el derecho al honor y la buena reputación, y declaró que “los datos ofensivos y falsos pueden vulnerar el honor de la persona, sea natural o jurídica, o del propio Estado”. (párr. 22).

En 2019, la Sentencia No. 282-13-JP/19 estableció nuevos estándares en derechos fundamentales para los tribunales ordinarios. La nueva CCE se ha mostrado ansiosa por utilizar su competencia denominada “selección” (selección de sentencias, un instrumento para ejercer el control constitucional sobre la jurisprudencia de las garantías jurisdiccionales de los tribunales ordinarios), con el fin de establecer nueva jurisprudencia vinculante en materia constitucional.

La sentencia de la Corte comienza explicando que, históricamente, los derechos nacieron para proteger al ser humano de la intrusión del poder estatal, por lo que los titulares de derechos son principalmente personas naturales. La CCE declaró que, al ignorar este carácter esencial de los derechos fundamentales, la definición misma de los derechos y toda la estructura de la protección de los derechos humanos podrían ser (y habían sido) ignorados (párr. 29). La Corte afirmó que los derechos humanos están arraigados en la dignidad humana y recordó al Estado que, en lugar de tenerlos, su obligación principal es respetar los derechos fundamentales. La CCE hizo una distinción entre los derechos fundamentales que pueden pertenecer a las personas jurídicas (como el debido proceso) y los que no pueden (como el derecho al honor). Al hacerlo, la CCE pretendió reescribir la jurisprudencia anterior sobre derechos fundamentales, cuyas decisiones sirvieron a los intereses del Estado y a sus órganos, bajo el régimen de Correa. La CCE concluyó que la acción de protección solo puede ser presentada por las instituciones públicas si sus acciones representan los intereses de los titulares de derechos a la luz de la Constitución de 2008, i.e. personas, pueblos, comunidades, nacionalidades, colectivos y naturaleza (párr. 52). Por lo tanto, la CCE sostuvo que el Estado no tenía derecho al honor ni a la buena reputación frente al sitio de noticias.

La segunda mitad de la sentencia se centra en la importancia de la libertad de expresión para el control democrático del gobierno. Esta sección tiene un estilo más declarativo y pedagógico, ya que se dirige principalmente a jueces de tribunales ordinarios. En la medida que la CCE abordó temas de libertad de expresión, incorporó principalmente fuentes del sistema interamericano y de la Corte Constitucional de Colombia.

Esta sentencia brindó a la CCE la oportunidad de construir un pilar importante de identidad constitucional nacional. Esa oportunidad no fue aprovechada por la Corte, como lo demuestran las extensas referencias al sistema interamericano y a la jurisprudencia extranjera. Desde una perspectiva, la referencia a las fuentes del derecho comparado regional y al derecho internacional de los derechos humanos puede entenderse como una forma de ir más allá de las prácticas locales y parroquiales, así como desarrollar jurisprudencia nacional en armonía con los estándares internacionales. Al mismo tiempo, bien podría correr el riesgo de perder “momentos constitucionales” fundamentales para articular y reivindicar los auténticos cimientos del constitucionalismo ecuatoriano en su propio derecho. La legitimidad de las cortes internacionales se utiliza con frecuencia para fortalecer las cortes constitucionales nacionales en su transición de regímenes autocráticos. Desafortunadamente, la CCE anterior utilizó demasiadas veces fuentes internacionales como retórica vacía, razón por la cual la misma estrategia podría paradójicamente debilitar la autoridad de la Corte actual.

La nueva sentencia unánime de la CCE creó jurisprudencia vinculante que contradice no solo las decisiones bajo revisión, sino también la práctica nacional de otorgar derechos fundamentales al Estado. Uno de los mayores aportes de la sentencia es su intento de compensar el predominio del Estado en la justicia constitucional. Aún es pronto para comprender completamente el significado a largo plazo de esta sentencia, pero ya marca una nueva actitud de la CCE, a saber, su dedicación a definirse a sí misma como un impedimento para el exceso de poder en el ejecutivo. Al mismo tiempo, se podría esperar que en el futuro la Corte esté más dispuesta a identificar y construir una identidad constitucional ecuatoriana distintiva para contribuir, a largo plazo, a la legitimidad del sistema constitucional y para convertirse en un par equivalente y auto consciente en el diálogo judicial. Por el momento, la CCE todavía parece carecer de una voz propia y de autoridad original, por lo que se parece mucho a una Corte en transición.