Chile: avanzando hacia una nueva Constitución

Por: Ariana Guevara Gómez

La jornada electoral que se celebró ayer en Chile arrojó un resultado claro: la mayoría de la sociedad está de acuerdo con la elaboración de una nueva Constitución. Según el último boletín de resultados, la opción Apruebo obtuvo el 78,27% de los votos, mientras que el Rechazo alcanzó el 21,73%. Esta Carta Magna —que sustituirá al texto constitucional elaborado bajo la dictadura de Augusto Pinochet en 1980— será redactada por una Convención Constitucional, modalidad que se aprobó con 78,99% de los votos.

¿Cuáles serán los próximos pasos? El 11 de abril de 2021 la sociedad chilena elegirá a los 155 integrantes de la Convención Constitucional. Alejandra Ovalle Valdés, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile, explica que la Convención empezará a funcionar a finales de mayo o principios de junio de 2021, y deberá elaborar el nuevo texto constitucional en un plazo máximo de un año. Una vez que esté listo, se someterá a un plebiscito ratificatorio: es decir, el electorado decidirá si aprueba o rechaza la propuesta. Eso significa que Chile tendrá una nueva Constitución dentro de dos años, a menos que la Convención acuerde el texto constitucional antes del plazo máximo.

Este proceso estará acompañado de importantes retos. De acuerdo con Ovalle, uno de los desafíos es que la Convención apruebe en un plazo breve su reglamento de funcionamiento y votación. “Otro de los retos es que las opiniones expresadas en las instancias de participación ciudadana sean efectivamente consideradas e incorporadas al debate, y que la deliberación de los convencionales esté libre de cualquier presión. Además, que se alcancen acuerdos y consensos en los contenidos constitucionales, y que el texto final sea coherente”, apunta la especialista.

Voces expertas

Para entender un poco mejor las implicaciones de este hito en la historia de Chile, entrevistamos a cuatro especialistas sobre algunos temas que han formado parte del debate. Aquí la/os presentamos:

Pamela Figueroa Rubio

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Politóloga, Doctora en Estudios Americanos. Académica de la Universidad de Santiago de Chile. Durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, fue una de las coordinadoras del Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía. Fue parte de la Mesa Técnica para el actual proceso constituyente en Chile.

Tomás Jordán

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Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Alberto Hurtado, en Chile. Abogado y Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Chile. Fue asesor del Ministerio Secretaría General de la Presidencia para la reforma política y la Nueva Constitución (2014 – 2018).

José Ignacio Concha

twitter logo alianza@JConchac

Abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Derecho Constitucional por la misma Universidad. Asesor legislativo especializado en temas constitucionales. Diplomado en Competencia Política por la Fundación Konrad Adenauer. Alumni IVLP Program, Departamento de Estado de Estados Unidos.

Nancy Yáñez

Más información

Abogada de la Universidad de Chile. Magíster en Derecho Internacional, mención Derechos Humanos, de la Universidad de Notre Dame. Doctora en Derecho por la Universidad de Chile. Directora del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

¿Cuáles son las ventajas y desventajas de la Convención Constitucional?

Pamela Figueroa Rubio

“Las ventajas de la Convención Constitucional son las siguientes: 1) es 100% electa por los ciudadanos, 2) es paritaria, y 3) incorpora la participación de los independientes de forma competitiva.

En cuanto a las desventajas, aún no están asegurados los escaños reservados para pueblos indígenas (está todavía en debate en el Congreso). También está pendiente definir los mecanismos de participación ciudadana incidente y, además, no hay garantías de que el mecanismo permita la pluralidad y diversidad necesarias para la legitimidad del proceso, lo que dependerá de cuántas personas concurran a votar en las elecciones de convencionales constituyentes”

José Ignacio Concha

“Para mí, el mejor mecanismo era la Convención Mixta Constitucional, porque política y jurídicamente creo que hubiese sido positiva la combinación entre parlamentarios –Senadores y Diputados– y miembros constituyentes elegidos solo para este efecto. Unos aportan su experiencia, conocimiento y representación política, mientras que los otros ofrecen la visión y sabiduría ciudadana especialmente para esta oportunidad. En su conjunto, era una fórmula potente de ejercicio soberano y democrático. Por ejemplo, si comparamos la Convención Mixta con una comisión designada, es notorio que la primera resulta más democrática. Asimismo, si la comparamos con el Congreso Nacional, es natural que sea un órgano solo con esa finalidad el que elabore una nueva Constitución. Por último, comparado con un grupo de especialistas, es evidente que ahí estaría ausente la expresión y participación ciudadana. Recordemos que la Constitución es un texto político, pero también jurídico. Por tanto, sus normas deben ser sólidas y operativas para que cumplan su finalidad”.

Nancy Yáñez

“La Convención Constitucional era el mecanismo que venía solicitando la ciudadanía de forma mayoritaria desde hace al menos dos periodos presidenciales. Este mecanismo implica un quiebre definitivo con el prejuicio que se transforma en un paradigma estructurante de la Constitución de 1980: la desconfianza en la razonabilidad que tiene el pueblo para deliberar sobre sus propios asuntos. Me parece fundamental superar esta idea para garantizar que un nuevo modelo democrático tenga en su estructura el reconocimiento de los derechos, y también de los mecanismos efectivos de participación de la ciudadanía. Por otra parte, este mecanismo garantiza la paridad de género y la representación de organizaciones alternativas a los partidos políticos, que son esenciales para la organización democrática, pero que no son la única vía para que la ciudadanía pueda promover sus intereses políticos.

Entiendo que existe una preocupación por el riesgo de que la representación ciudadana se produzca por medio de la agregación individual de representantes, que finalmente puedan alimentar expresiones populistas de la política. Pero en este escenario hay un compromiso de todos los actores de lograr que este proceso político canalice las inquietudes de la comunidad”.

Tomás Jordán

“La Convención Constitucional será un órgano de dedicación única y exclusiva a la elaboración de un nuevo texto constitucional en el plazo máximo de 12 meses. Esto permite eficiencia y eficacia en la labor constituyente, considerando que el tiempo es acotado. Segundo, es una institución que permite mayor legitimidad en un triple sentido: a) es posible obtener un órgano paritario entre mujeres y hombres, b) permitirá una mejor representación de los pueblos indígenas, en caso de que el Congreso apruebe los escaños reservados, pues también pueden postular en las listas de partidos, y c) los independientes tienen mayores chances de llegar a esta Convención, pues hay más escaños que se podrán repartir entre la ciudadanía. Tercero, es una institución sin conflictos de intereses, lo que permitirá un examen y deliberación más libre en torno a los necesarios cambios constitucionales.

Podríamos mencionar las siguientes desventajas: 1) existe un mayor desconocimiento por parte de los ciudadanos sobre su composición, 2) hay dudas sobre cómo operará la regla de paridad y de corrección en el resultado, y 3) existe una inseguridad sobre cómo funcionará un órgano unicameral”.

¿Qué elementos de la Constitución se deben modificar de forma prioritaria?

Pamela Figueroa Rubio

“En lugar de modificar algunos aspectos, me parece que Chile requiere un nuevo texto constitucional, que dé cuenta del profundo cambio social que ha vivido el país. Ese nuevo texto, sin duda, tomará aspectos de la tradición constitucional chilena, como la definición de una república democrática, pero deberá incorporar la solidaridad y la inclusión como principios democráticos.

Estos son algunos temas fundamentales que se deben incorporar:  a) definir un nuevo rol del Estado como Estado social y democrático; b) definir derechos sociales como educación, salud, vivienda, y sus garantías; c) el reconocimiento de los pueblos indígenas; d) una reorganización del poder político que equilibre la relación entre el poder Ejecutivo y Legislativo, e incorpore a la ciudadanía de manera incidente, y e) incluir la perspectiva de género”.

José Ignacio Concha

“Considero importante equilibrar mejor los principios de subsidiariedad y solidaridad. Creo que se debe consagrar la noción de Estado Social de Derecho al estilo alemán, en el que la libertad es importante, pero también lo es la responsabilidad: el Estado, la sociedad civil y el mercado deben colaborar conjuntamente. Asimismo, reforzaría los derechos sociales en nuestro catálogo institucional, en especial en las áreas sensibles y que más ha demandado la ciudadanía, que son educación, salud y previsión social, a los cuales agregaría vivienda. Si en esos cuatro ámbitos encontramos la fórmula en la que el Estado pueda garantizarlos de manera más efectiva, estimo que sería un gran logro político y social. También, avanzaría en cuanto a un mayor grado de descentralización del Estado, otorgando más autonomía a las regiones del país, sobre todo en materia política, administrativa e inclusive económica, y establecer mejores instrumentos de participación ciudadana, pensando especialmente en los jóvenes, mujeres y adultos mayores, y por cierto, determinar mejores mecanismos para reclamar en caso de abusos o arbitrariedades por parte del Estado, particularmente en materia administrativa”.

Nancy Yáñez

“La nueva Constitución debe replantearse el modelo de Estado. El actual no da cabal cuenta de la conformación plurinacional que tiene el país. Lo primero que se debe considerar es que la sociedad chilena es pluricultural: está formada por 9 pueblos indígenas, que han sido excluidos históricamente del sistema de gobierno y de la deliberación política. A partir de ahí, se debe analizar cómo esta cuestión puede incidir en el decálogo de derechos y en el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, partiendo por el derecho a la libre determinación. También es importante revisar todo el sistema de distribución del poder político, para garantizar que los pueblos indígenas efectivamente tengan acceso democrático al poder. De lo contrario, el reconocimiento será meramente declarativo.

Otro aspecto clave es reconocer los derechos económicos, sociales y culturales, y, específicamente, considerar que la base de estos derechos está en la igualdad y la equidad. Es decir, el derecho de propiedad no debe ser el mecanismo de salvaguarda de los demás derechos. En este sentido, se debe revisar la garantía del derecho de propiedad y la forma en la que permite la privatización de recursos esenciales como el agua. Hay que discutir sobre los derechos relacionados con la naturaleza para asegurar la integridad del territorio y los ecosistemas esenciales.

Por otro lado, se debe debatir sobre la distribución del poder político. Yo apostaría a que la constituyente buscara limitar el exacerbado presidencialismo que tiene nuestro modelo político, y garantizar la democratización del poder para que tenga cabida la diversidad de expresiones culturales y particularidades de los habitantes de estos territorios”.

Tomás Jordán

“Debemos avanzar hacia un modelo social de Estado con derechos sociales preeminentes y abandonar la idea de subsidiariedad a la chilena. Es urgente modificar el hiperpresidencialismo, y permitir un mayor equilibrio entre el Presidente y el Congreso. Esto se debe conciliar con un mecanismo de democracia participativa y directa, que conforme una nueva fórmula de relación entre Ejecutivo-Legislativo-ciudadanía. Se debe avanzar en el reconocimiento de los pueblos indígenas. También hay que establecer una descentralización efectiva en el ámbito político y de la gestión financiera. Urge incorporar nuevos derechos, consecuencia de los cambios culturales, como el derecho de los niños, niñas y adolescentes. Junto con ello, se debe establecer una mayor protección de la naturaleza. La perspectiva de género debe ser una línea rectora en la discusión”.

¿Las reformas de 1989 y 2005 modificaron los enclaves autoritarios en la Constitución de Chile?

Pamela Figueroa Rubio

“Aún quedan mecanismos que traban la posibilidad de generar gobiernos de mayoría. Entre ellos, los altos quórum y la facultad de control preventivo del Tribunal Constitucional. Esto impide que el proceso democrático se desarrolle con fluidez, y que las mayorías políticas que se expresan electoralmente puedan llevar a cabo sus programas de gobierno. Por las características propias del régimen político en Chile, que es hiperpresidencial, con un Congreso debilitado y tendiente a la fragmentación, donde además existe un sistema de partidos multipartidista y desinstitucionalizado, en los últimos años se ha generado una traba y bloqueo al proceso político y a la aprobación de los planes de gobierno. Esto genera decepción y desencanto en la ciudadanía, con la consecuente reducción de legitimidad”.

José Ignacio Concha

“Como ‘enclaves’, en el estricto rigor de la palabra, considero que no existen en la Constitución de 1980. La reforma constitucional de 2005, que algunos sostienen que debió someterse a plebiscito y quizás habría zanjado toda discusión, depuró la Carta Magna de los ‘enclaves autoritarios’ que perduraban. Los elementos que aún son objeto de controversia, Chile los siguió de otros países, o bien se remontan a una tradición constitucional anterior a 1980, como son, a saber, las leyes de quórum calificado –también llamadas supramayoritarias–,  que fueron imitadas en parte de Francia, y por otro lado las atribuciones del Tribunal Constitucional, que ciertamente podemos discutirlas, en especial el control preventivo de las leyes, o incluso el diseño institucional de un presidencialismo reforzado, que hunde sus orígenes más claros en la Constitución de 1833. No obstante ello, estimo de medular relevancia que sí debe existir un órgano encargado de velar por el principio de supremacía constitucional, porque el control de constitucionalidad es esencial en un Estado de Derecho. En otro ámbito, se cambió hace poco el sistema electoral, lo que terminó con el sistema binominal, por tanto, no creo que sea tema de debate. Tal vez el régimen de gobierno, como señalé, con las atribuciones del Ejecutivo y el Legislativo, es el que aún mantiene un desequilibrio que no permite administrar ni solucionar debida y prontamente los conflictos políticos que puedan suscitarse, pero eso es un aspecto de diseño institucional, y no de ‘enclaves’”.

 

Nancy Yáñez

“Hay quienes sostienen que la reforma de 2005 eliminó los últimos enclaves autoritarios de 1980, pero, a mi juicio, no es así. Es cierto que se eliminó la figura de los senadores designados, pero persiste el gran quórum que se necesita para las reformas constitucionales, y que podría considerarse el gran enclave autoritario de esta Constitución. Este aspecto ha hecho inviable la incorporación de las reformas sociales, ha imposibilitado que se cambien las normas que han instaurado sistemas privados para la prestación de servicios sociales, y se ha debilitado la obligación que tiene el Estado de garantizar los derechos a los sectores más desfavorecidos. Esa dificultad para reformar la Constitución ha incidido en la perpetuación de las desigualdades sociales.

Por otro lado, el extremado presidencialismo es otro enclave autoritario: la figura del Presidente concentra una serie de atribuciones que debieran corresponder al Parlamento. Esta Constitución tampoco garantiza ninguna participación de la ciudadanía, más allá de los actos electorales. Está desdibujado, igualmente, el rol de los partidos políticos. El texto constitucional le asigna un rol central a un tipo de familia, que ha permeado en los debates sobre los valores de la sociedad chilena, lo que muestra que esta Constitución no responde a las normas, principios e intereses de la ciudadanía en la coyuntura actual”.

Tomás Jordán

“Los enclaves autoritarios vigentes tienen vinculación con los límites a la democracia de mayoría. Es decir, se produce una democracia en la que solo es posible avanzar con la venia de la minoría y con un claro desequilibrio del Congreso a favor de un hiperpresidencialismo. Esto se expresa en 3 instituciones vigentes: 1) los quórum supramayoritarios de 4/7 para la aprobación de las leyes que regulan la estructura del Estado y ciertas materias claves como el derecho a la educación; 2) el control preventivo de los proyectos de ley ante el Tribunal Constitucional y previo a la vigencia de una ley, lo que ubica a este Tribunal como una tercera cámara política; 3) el derecho de veto del Presidente en caso de que un proyecto de ley no sea de su agrado. Ambas cámaras del Congreso solo pueden insistir con su proyecto con un quórum de 2/3".

¿Qué lecciones podrían extraerse de las experiencias de otros países latinoamericanos que modificaron sus constituciones?

Pamela Figueroa Rubio

“La mirada comparada debe incluir América Latina y otras experiencias globales que han cambiado sus constituciones de manera democrática. Teniendo claro que en cada país se produce su propio proceso de cambio, el actual itinerario constitucional en Chile destaca por su participación.

Hay un grupo de países, como Canadá, Suiza, Suecia y Australia, que corresponden a la primera ola de democratización política, que se dotaron de constituciones en democracia.

Otras constituciones se elaboraron en procesos de transición a la democracia, como España y Brasil. En América Latina, el proceso de Brasil de 1988 destaca por su carácter participativo. Luego está el caso de Colombia, en 1991, que se asemeja al proceso de Chile por efectuarse mediante un plebiscito”.

José Ignacio Concha

“Precisamente el caso más ilustrativo es el de Colombia, proceso que dio como fruto la Constitución Política de 1991. Me parece que la lección más relevante, sin entrar en los detalles particulares ni tampoco haciendo juicios de connotación político-partidista, es que encausó por la vía política y jurídica las transformaciones que el país buscaba. Al final del día, las Constituciones no están llamadas a solucionar todo, pero tampoco pueden ser factores de constante controversia. Por otro lado, me resulta interesante examinar el camino histórico que ha recorrido Uruguay en sus Constituciones y reformas. Creo que de ahí se podría extraer la forma ordenada de concretar estos cambios.

No me parecen en absoluto ejemplares los procesos constitucionales de Venezuela ni de Bolivia, por cuanto la Constitución debe ser, en su esencia, un límite al poder. Esa es la idea primigenia del constitucionalismo, y en estos países hemos presenciado cómo, desde la gestación de las constituciones, han sido utilizadas como medios para erosionar las instituciones y debilitar el respeto a los derechos fundamentales, por lo que se convierten en meros documentos semánticos, siguiendo la categoría de Karl Loewenstein”.

Nancy Yáñez

“Creo que los países que han tenido Asambleas Constituyentes son buenos ejemplos que se pueden analizar. Muchos de estos procesos partieron con severas restricciones, y fue el proceso político y la demanda ciudadana lo que permitió generar un mecanismo cada vez más democrático. Creo que es interesante mirar cómo se incorporó la plurinacionalidad en los casos de la Constitución de Colombia de 1991 y la de Perú de 1994. También es interesante el reconocimiento constitucional de la preexistencia de los pueblos indígenas que se hizo en Argentina, y las constituciones plurinacionales de Ecuador y Bolivia.

Podríamos observar, igualmente, cómo los demás países de la región han robustecido el enfoque de derechos humanos, a través de la complementariedad del derecho internacional con el nacional. La incorporación del derecho internacional en el bloque de constitucionalidad, y particularmente la jurisprudencia del Sistema Interamericano, ha sido un eje transformador y un motor de las reformas de las constituciones latinoamericanas. También se podría tomar el ejemplo de Uruguay para generar un marco jurídico más adecuado para la regulación de los recursos naturales, particularmente del agua”.

Tomás Jordán

“Del modelo colombiano, destacaría el plebiscito de entrada como un elemento legitimador del inicio del proceso constituyente. De este mismo país, es importante insistir en la necesidad de ir fraguando un acuerdo constitucional de manera progresiva durante la Convención. El caso brasileño demostró que la participación pública es necesaria para legitimar el proceso constituyente durante su curso, por lo que se deben incorporar al trabajo de la Convención instrumentos de participación e incidencia de la ciudadanía. El caso brasileño, ecuatoriano y venezolano nos muestran que no son recomendables las constituciones extensas ni llenas de retórica constitucional. Esto último no garantiza un modelo constitucional que asegure el buen funcionamiento de las instituciones ni del sistema de derechos fundamentales. Se debe avanzar hacia una Constitución que, de forma breve (no mínima), con un lenguaje claro y sobrio, establezca todos los elementos del pacto constitucional”.