Al referirse a las garantías iusfundamentales, la Constitución Política colombiana, en su artículo 40, reconoce y brinda contenido al ejercicio de los derechos políticos, en los siguientes términos:
“Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: || 1. Elegir y ser elegido. || 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. || 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. || 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. || 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. || 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. || 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. || Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública” (énfasis fuera del texto original).
La importancia de garantizar de forma autónoma el derecho al ejercicio de cargos y/o funciones públicas, ha dicho la Corte Constitucional de Colombia, no se fundamenta únicamente en la clara necesidad de garantizar un acceso equitativo a dichas labores, sino, como se desprende del mismo artículo 40 precitado, de la necesidad de garantizar por esta vía el derecho a “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa”, máxime si se trata del acceso por vía del primer postulado constitucional, relativo a la facultad de ser elegido y participar en la elección ciudadana de quien ejercerá determinada función (cfr. Sentencia T-003 de 1992. En igual sentido, las Sentencias C-487 de 1993; C-086 de 1994; C-089 de 1994; C-130 de 1994; C-199 de 1994; C-321 de 1994; C-179 de 2002; entre otras).
De esta manera, la realización de los derechos políticos es una manifestación propia del ejercicio de la ciudadanía que, según lo dispone el artículo 98 de la Carta Política, “se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad, y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley” (énfasis fuera del texto original).[1] De ahí que la titularidad de la ciudadanía encuentre aquella relación directa con la materialización de los derechos bajo mención y que se deriva del artículo 99 Superior cuando establece que “[l]a calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.
Ahora bien, en este punto resulta importante tener en cuenta que, a través de la Ley 16 de 1972, el Congreso de la República de Colombia aprobó la CADH (“Pacto de San José de Costa Rica”), en cuyo artículo 23 se refiere a los derechos políticos, en los siguientes términos: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: || a) De participar en la dirección de los asuntos políticos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; || b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y || c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. || 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal” (énfasis fuera del texto original).
De esta forma, teniendo en cuenta la incorporación de la CADH a través del bloque de constitucionalidad[2] por vía del artículo 93 constitucional, resulta relevante considerar que, en relación con el alcance y ámbito de aplicación del segundo numeral del artículo 23 precitado, es necesario traer a colación la interpretación que, al respecto, ha adelantado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), esencialmente a partir de lo establecido al resolver los casos “Castañeda Gutmán vs. Estados Unidos Mexicanos” y “López Mendoza vs. Venezuela”.
En el primero de los anteriores asuntos, la Corte IDH se pronunció acerca de la violación de, entre otros, el ejercicio de los derechos políticos de Jorge Castañeda Gutmán, causada por la inexistencia de un recurso judicial efectivo dirigido a controvertir la configuración legal de un impedimento para ser candidato a la presidencia de México, relacionado con la prohibición de las candidaturas independientes (no afiliadas a un partido político), siendo esta la situación en la que se encontraba el peticionario. Al resolver la cuestión, el Tribunal interamericano dispuso que, si bien es legítimo y por tanto no es contrario al artículo 23 convencional que un Estado limite normativamente el ejercicio de los derechos allí contenidos, la restricción debe cumplir, en aplicación de lo resuelto previamente en el caso “Yatama vs Nicaragua”, con los criterios de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, los cuales fueron acatados en el asunto particular y por tanto no se estructuró la violación del mencionado artículo.
Sin embargo, fue en la sentencia del famoso caso “López Mendoza vs. Venezuela” en la que la Corte IDH aclaró con mayor detalle el estándar de protección de los derechos políticos, particularmente el correspondiente al sufragio pasivo (participar para ser elegido). En esta providencia la Corte conoció el caso del señor Leopoldo López, a quien la Contraloría General de la República de Venezuela le había impuesto una sanción que redundaba en estar inhabilitado para participar en las elecciones regionales del año 2008, dado que buscó aspirar a la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas.
En efecto, la Corte IDH encontró violado, entre otros, el artículo 23 de la CADH, con fundamento en lo siguiente:
“107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez competente’, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana. || La Corte estima pertinente reiterar que ‘el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de “oportunidades’. Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos. En el presente caso, si bien el señor López Mendoza ha podido ejercer otros derechos políticos (supra párr. 94), está plenamente probado que se le ha privado del sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido”
De esta manera, una lectura sistemática del mandato constitucional contenido en el artículo 98 de la Carta Política, en armonía con los artículos 99 y 40 superiores, así como con lo dispuesto en el artículo 23 convencional, deviene en el establecimiento de una regla jurídica clara: el ejercicio del derecho político al sufragio pasivo no es susceptible de restricción por vía de sanción administrativa, pues, dada la relevancia jurídica y el contenido iusfundamental del derecho en mención, su órbita normativa de aplicación determina la posibilidad de frustrar legítimamente su ejercicio, a través de la suspensión cualificada del mismo, por vía de una decisión (i) judicial, (ii) condenatoria y (iii) de carácter penal.
Con todo, la identificación de la anterior regla de decisión no ha sido un asunto pacífico en el ordenamiento interno, pues la Corte Constitucional colombiana, al estudiar la constitucionalidad (en abstracto y en concreto) de la potestad disciplinaria asignada la Procuraduría General de la Nación, ha asumido distintas posiciones jurisprudenciales respecto de la afectación del ejercicio de los derechos políticos a través del uso de dicha potestad, de manera que en algunas ocasiones ha admitido la tesis expuesta en los párrafos anteriores y en otras ha admitido la constitucionalidad de la función disciplinaria plena por parte de las autoridades administrativas. La variación de la posición jurisprudencial se ha visto reflejada, por lo menos, en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015.
No obstante, de manera reciente este problema jurídico ha sido abordado por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, que, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2017, resolvió la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el entonces Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá D.C., Gustavo Petro Urrego, a quien la Procuraduría General de la Nación, en uso de la potestad disciplinaria, había decidido destituir del cargo de elección popular que venía ocupando, y sancionarlo con la inhabilidad general para ocupar cargos públicos, por un lapso de 15 años por fallas en su programa de recolección de basuras en la ciudad de Bogotá en diciembre de 2012.
El máximo tribunal de lo contencioso administrativo en Colombia encontró que, en efecto, los actos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación adolecían de nulidad, por lo que dispuso la pérdida de efectos de dichas actuaciones y ordenó el reintegro del alcalde a su cargo. Como sustento de tal decisión el Consejo de Estado señaló, entre otros aspectos, que el control convencional de la sanción disciplinaria imputada al demandante deviene en una clara incompetencia de la autoridad administrativa demandada “para imponer una sanción que restringiera, casi que a perpetuidad, los derechos políticos de una persona para ser elegida en cargos de elección popular, como también para separarlo del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá para el que fue elegido mediante sufragio universal”. Esta determinación fue adoptada a partir de la suscripción de la tesis convencional ya expuesta con anterioridad y que, en consecuencia, se mantiene con vigencia en nuestro ordenamiento.
Estudio del caso concreto
En relación con el asunto objeto de pronunciamiento, en primer lugar, debe advertirse que este Tribunal se halla abocado a acceder al amparo de los derechos políticos del demandante, a quien una autoridad administrativa ha impuesto la pérdida de sus derechos políticos, por estar el accionante comprometido en la comisión dolosa de una serie de ilícitos que favorecieron el actuar criminal de una estructura al margen de la ley. Esta decisión está fundada en los siguientes presupuestos:
Según lo razonado por la entidad pública accionada, el ciudadano demandante incurrió en una falta disciplinaria por haber indicios que conducen a concluir que la financiación de su campaña electoral, y que llevaron a su posesión como gobernador, tuvo inyección de dineros provenientes de una organización criminal. Para el ente disciplinario, dicha conducta implicaba, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Único Disciplinario, la configuración de una falta disciplinaria cuya consecuencia es la destitución inmediata del cargo y la declaración de inhabilidad general para desarrollar funciones públicas por un periodo igual a 20 años.
Al respecto, tal como ha sido aclarado en la parte considerativa general de este fallo, la decisión relativa a suspender de manera definitiva o temporal, y a título de sanción, el ejercicio de los derechos políticos, específicamente el correspondiente al sufragio pasivo, es una función reservada de forma exclusiva a las autoridades judiciales del derecho penal, y a través de sentencia condenatoria, por corresponder al escenario judicial que, como excepción y última alternativa, se pronuncia frente la restricción de los derechos políticos, previa acreditación rigurosa de la responsabilidad penal.
Es, entonces, una exigencia cualificada que encuentra sustento en la importancia de preservar el contenido iusfundamental de la garantía controvertida, y que atiende de manera razonable a la imposibilidad de asumir el contenido de los derechos disponibles en la Carta como de carácter absoluto, por vía de la aceptación de límites justos para su materialización.
Como se advirtió con anterioridad, la limitación de los derechos constitucionales y convencionales exige superar el test de restricción que ha sido desarrollado, especialmente, por la Corte IDH, según la cual la medida respectiva debe cumplir con los criterios interdependientes de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad. Este estricto estándar de análisis de restricción de los derechos humanos se presenta con especial relevancia cuando se halla de por medio la realización del derecho a elegir y ser elegido, pues, en últimas de lo que se trata es de poner en un alto riesgo el principio democrático, mediante la intromisión de una institución en el querer de la ciudadanía, expresado en la decisión popular de elegir a alguien como su gobernante.
Sin embargo, en esta oportunidad la valoración de la restricción del derecho al sufragio pasivo, a partir de los anteriores derroteros, deja de tener pertinencia si se tiene en cuenta que, palmariamente, se evidencia un quebrantamiento directo de las condiciones constitucionales y convencionales sobre la reserva exclusiva de sanción y suspensión de los derechos políticos en cabeza del juez penal, nunca de autoridad administrativa, como lo es aquella que, frente al ciudadano accionante, ha decidido obstaculizar, de manera arbitraria, el goce efectivo de la garantía invocada en el escrito de amparo.
La arbitrariedad a la que se ha hecho alusión se sustenta en la incompetencia de la que adolece la institución disciplinaria para adoptar la decisión cuestionada por el actor, y que se deriva del mandato de aplicación prevalente de los contenidos superiores integrados no sólo en el texto mismo de la Carta Política, sino en la CADH, con base en lo cual surge el deber de cualquier autoridad administrativa de abstenerse de limitar la satisfacción de derechos políticos como lo es el del sufragio pasivo, y que, con fundamento en ello, ha sido abiertamente violentado al demandante.
Se ha tratado, por tanto, de una decisión administrativa cuyas consecuencias exceden su competencia, que a su vez atañe a un presupuesto procesal, de carácter sustantivo, del cual se hace depender el ejercicio de la función pública que le ha sido asignada. De ahí que el actuar de la institución demandada, contrario a la Constitución y a la CADH, conduzca, asimismo, a un claro desconocimiento del derecho al debido proceso, consagrado a nivel interno en el artículo 29 de la Constitución, y a nivel interamericano, en los artículos 8º y 25 de la Convención.
La anterior conclusión se torna aún más gravosa si se observa que, de entrada, la autoridad administrativa ha definido una responsabilidad penal del ciudadano accionado, en el curso de un trámite administrativo, desconociendo así no sólo la salvaguarda del derecho al juez natural, como elemento fundamental del debido proceso, sino todos y cada uno de los aspectos que integran este derecho humano y que aboga por el estricto respeto del desenvolvimiento adecuado, y con base en el principio de legalidad, de cada juicio.
La anterior exposición fundamenta la decisión de acceder al amparo del ejercicio de los derechos políticos del ciudadano demandante, los cuales han sido quebrantados por parte de la autoridad administrativa demandada, al decidir, pese a no contar con competencia, su destitución e inhabilidad temporal para ejercer cargos públicos, y en ese sentido, participar en las contiendas electorales.
[1] Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-581 de 2001.
[2] Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. “El bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu”.
