¿Cómo y por qué generar una sólida política anti impunidad?

Profesor del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y de la FLACSO-México. Se especializa en el análisis de la relación entre la democracia, la impunidad, la corrupción y las violaciones a derechos humanos.

Twitter: @LDVazquezV

Por: Daniel Vázquez

La impunidad es la falta de sanción frente a una acción ilegal. Cuando las personas tienen certeza de que sus acciones ilegales se mantendrán sin castigo, la impunidad se convierte en un incentivo para violar la ley. Esto podría parecer irrelevante, cuando el incentivo es para pasarse una luz roja. Pero, cuando quien tiene la certeza de impunidad es una red de macrocriminalidad que realiza asesinatos, desapariciones, robos y extorsiones, la impunidad toma una matiz mucho más grave. En este marco, la impunidad es un patrón estructural de las más graves violaciones a derechos humanos, y el más claro indicador de la ausencia de un Estado de derecho, es por ello que es necesario diagnosticarla y combatirla de manera efectiva.

Identificando las causas de la impunidad

América Latina es la región con mayor percepción de impunidad del mundo. Necesitamos diseñar políticas anti-impunidad efectivas. Lo primero es tener un buen diagnóstico sobre las causas de la impunidad. Hay, al menos, seis: macrocriminalidad, relaciones políticas, cultura organizacional corrupta, cultura organizacional burocratizada, normalización de acciones ilegales, y falta de capacidades. Si no identificamos cuales son las causas de la impunidad, erraremos en las propuestas para combatirla.

Fuente.- Elaboración propia con datos del World Justice Project.

Debemos generar una sólida política anti-impunidad. ¿Por dónde comenzar? Por un buen diagnóstico que identifique cuáles son las causas de la impunidad. La causa podría ser alguna, o todas las siguientes.

La impunidad puede deberse a que los órganos encargados de la investigación y sanción hayan sido capturados por una red de macrocriminalidad. Estas redes están conformadas por tres estructuras: empresariales, políticas y criminales. La inclusión de la estructura política en la red incluye una demanda explícita de impunidad. No se requiere controlar al órgano de investigación o sanción en su totalidad, basta con tener el control de los puestos clave. Por ejemplo, una red de macrocriminalidad más grande y poderosa puede incluir entre sus miembros a gobernadores, fiscales generales o jefes de policía. Una red mucho más pequeña puede incluir sólo a ciertos fiscales clave, jefes intermedios de policía o algunos jueces. La solución a la impunidad provocada por redes de macrocriminalidad parece evidente: desmantelar esa red y descapturar a los órganos encargados de la investigación y la sanción. Si esto no se hace, la impunidad permanecerá.

El problema de la impunidad se complejiza cuando se entremezcla con intereses de grupos políticamente relevantes: la impunidad por relaciones políticas. Cuando los intereses de estos grupos están conectados con el mantenimiento de la impunidad, se generan redes que detonan lo que se conoce eufemísticamente como “falta de voluntad política”. El problema será la omisión en la investigación y sanción y, en el peor de los casos, el uso de la acción estatal para perpetuar la impunidad.

Lo que se pone en juego en la impunidad por relaciones políticas es la falta de autonomía -de hecho, o de derecho- de los órganos encargados de la investigación y de la sanción. Esto se facilita si, además, tampoco se cuenta con independencia en los servicios forenses y de protección de testigos. En la medida que estos órganos no sean autónomos, el poder ejecutivo podrá decidir a quién se investiga y se sanciona y a quién no. Se trata de un uso politizado de la justicia.

Miremos ahora a la impunidad por una cultura organizacional corrupta. Por ejemplo, cuando hay un contexto de corrupción que afecta a toda la cadena del proceso de justicia, por lo que el objetivo institucional se desvía, ya no es investigar acciones ilegales y sancionar a los culpables, sino obtener una tasa de ganancia para los operadores del sistema de justicia.

Puede suceder que tengamos una cultura organizacional burocratizada. Aquí también tenemos un desvío de los objetivos institucionales, no se investiga ni se sanciona a los responsables de la comisión de actos ilegales. Pero no porque los servidores públicos sean corruptos, sino porque las dinámicas institucionalizadas al interior de la propia organización tienden a otros objetivos. Por ejemplo, puede suceder que los servidores públicos tengan como criterio simplemente el menor esfuerzo, lo que convierta a la investigación en un simple proceso burocrático de papeleo. ¿Cómo detonar el entusiasmo de los servidores públicos en torno a la concreción de los objetivos institucionales?

Tanto en la causa de impunidad por una cultura organizacional corrupta, como en la burocrática, lo que se requiere es identificar las estructuras de incentivos que constituyen esa cultura organizacional; y crear uno nuevo que los modifique y revierta. En la cultura organizacional corrupta, es relevante acompañar el cambio de incentivos con procesos de investigación y sanción. No descarto la refundación de las instituciones de investigación, en casos en donde la cultura organizacional corrupta o burocrática es extrema y muy arraigada, de tal forma que es menos costoso crear instituciones nuevas que tratar de modificar los patrones en las ya existentes.

La impunidad por normalización se da cuando los servidores públicos normalizan ciertas prácticas ilegales que, por ende, no investigan. El caso más claro y con peores consecuencias es la tortura. Cuando se generaliza la tortura como forma de investigación en todos los cuerpos policiales, la práctica se normaliza y no se investiga. Algo semejante sucede con la violencia de género. En este caso se trata de una práctica ilegal que es normalizada por la sociedad misma, por lo que es tolerada y tampoco se investiga. Esto lleva a negativas sistemáticas de los fiscales a abrir las carpetas de investigación, o a no darles un seguimiento certero aduciendo que “es cosa privada”, o que “será una pérdida de tiempo, porque seguro que la mujer perdonará al agresor”. La secuencia es la misma:

1. Se normaliza una acción ilegal.
2. Se genera una tolerancia por parte del órgano encargado de la investigación a esa acción ilegal.
3. La consecuencia de la normalización y la tolerancia es la ausencia de investigación.

¿Qué hacer frente a la impunidad por normalización? Lograr que lo “normal” deje de serlo.

Finalmente, estamos frente a la impunidad por incapacidad estatal cuando el Estado no cuenta con los diferentes recursos (económicos, humanos, tecnológicos o de cualquier otro tipo) necesarios para poder investigar y sancionar las conductas ilegales. La impunidad por incapacidad estatal supone que hay autonomía estatal y voluntad política para abatir la impunidad. Lo que no hay son las herramientas suficientes para lograrlo: una mala normativa, la falta de presupuesto, la insuficiencia de personal clave como fiscales o peritos, la ausencia de conocimiento para saber cómo investigar ese tipo de delitos (know how), por mencionar algunos.

En estos casos, el problema se resuelve con un plan progresivo para dotar a las fiscalías de las capacidades y recursos necesarios y suficientes para combatir la impunidad.

Las distintas causas de impunidad no son excluyentes. Puede suceder que un órgano de justicia se encuentre afectado por todas ellas al mismo tiempo, o sólo por una o dos. Lo importante es poder identificar qué causas generan la impunidad, porque la solución de cada una de ellas supone acciones de política pública diferenciadas.

Un mal diagnóstico puede acarrear errores que lamentar. Por ejemplo, supongamos que un cuerpo de policías de investigación adolece de la impunidad por macrocriminalidad. Sin un buen diagnóstico, diseñamos una política que fortalece las capacidades de ese cuerpo policial. Lo que estaremos haciendo es fortalecer un órgano que trabaja para el crimen organizado. Por eso, a toda política anti-impunidad debe antecederle un diagnóstico sólido.