La historia interminable: retos en la restitución de tierras de Yakye Axa

La historia interminable: retos en la restitución de tierras de Yakye Axa
Edward J. Pérez
Edward J. Pérez

Senior Legal Advisor de la Oficina para Latinoamérica y el Caribe del Centro de Derechos Reproductivos. Fue abogado de la Secretaría de la Corte IDH. LL.M. en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. Abogado de la Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela.  

Twitter: @EdwardJ6twitter logo alianza

Por:  Edward J. Pérez

El pasado 13 de julio de 2020 se cumplieron 15 años desde que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) notificó su sentencia correspondiente al caso de la Comunidad indígena Yakye Axa en contra de Paraguay, aprobada el 17 de junio de 2005. En esa oportunidad, la Corte IDH determinó que Paraguay era responsable por no respetar y garantizar el derecho a la propiedad comunitaria de esa comunidad indígena, y que, como consecuencia del desplazamiento de sus tierras ancestrales, sufrieron graves afectaciones a su vida digna.

 

Quince años después de la notificación de la sentencia, la Corte IDH ha emitido varias resoluciones de supervisión de cumplimiento de sentencia, en las que sí ha identificado el cumplimiento de algunas de las medidas de reparación dispuestas en la sentencia. Sin embargo, la medida trascendental –la restitución de tierras a favor de Yakye Axa– continúa pendiente de cumplimiento. La restitución de tierras es piedra angular para la supervivencia independiente de la comunidad, conforme a su cosmovisión. La realidad es que la comunidad continúa sobreviviendo a orillas de la Ruta Pozo Colorado, con una infraestructura incompatible con la vida digna de cualquier persona o comunidad. Frente a esta situación, la comunidad indígena retomó la protesta para exigir el cumplimiento de la decisión. Han pasado las generaciones (se cumplieron casi 25 años desde que se asentaron en ese punto de la carretera), han cambiado las administraciones públicas y legislaturas, han cambiado los líderes indígenas, pero la circunstancia en la que se encuentra la comunidad es la misma.

Retos en el cumplimiento de la medida de restitución de tierras

Paraguay y la comunidad indígena acordaron que no se les restituirían sus tierras ancestrales. Por el contrario, la comunidad recibiría tierras alternativas siempre y cuando se les garantizara un camino, disponible en todo tiempo, que les permitiera acceder a estas tierras. En efecto, “las tierras alternativas se ubican en lugares de difícil acceso y se requiere que el futuro asentamiento comunitario de Yakye Axa cuente con una ruta que lo comunique con las ciudades aledañas de Concepción y Pozo Colorado para efectos propios de su economía y de acceso a bienes y servicios”.  La Corte enfatizó que la “aceptación de tierras alternativas está sujeta a la condición acordada” y que la comunidad podrá renunciar a esa aceptación “si el Estado no cumple con lo pactado”.

Conforme a la resolución de la Corte IDH de 2019 y las conclusiones de su visita a terreno en 2017, el Estado cuenta con las tierras alternativas para la comunidad, pero no ha procedido a titularlas a su favor, sin justificación aparente. Además, existe deforestación en las tierras que le corresponderían a Yakye Axa, sin que el Estado haya hecho nada al respecto, y a eso se suma que las labores de construcción del camino que han podido avanzar “no se encontraban concluidas y […] no estaba en condición de ser transitable y funcional en todo tipo de tiempo”.

La corrupción ha sido uno de los primeros grandes obstáculos en el cumplimiento de la decisión. En 2015, la Corte constató que, aunque en 2006 se había dispuesto un fondo para la adquisición de las tierras correspondientes a la comunidad, estas cantidades habían sido sustraídas. La Corte requirió “información clara y completa sobre si han sido restituidos los fondos necesarios para proceder a la adquisición y titulación de las tierras correspondientes a la comunidad […] así como el camino de las mismas”. La Corte, sin embargo, no utilizó el término corrupción para calificar lo ocurrido en esta oportunidad. No fue hasta 2018, en su sentencia del caso Ramírez Escobar, que la Corte IDH reconoció “las consecuencias negativas de la corrupción y los obstáculos que representa para el goce y disfrute efectivo de los derechos humanos, así como el hecho de que la corrupción de autoridades estatales o prestadores privados de servicios públicos afecta de una manera particular a grupos vulnerables”. 

Un segundo obstáculo ha sido el impacto que tiene la sentencia sobre los derechos de terceros. El camino de todo tiempo, necesario para que la comunidad indígena pueda acceder a las tierras alternativas acordadas, pasa necesariamente por predios que son de titularidad. Sin embargo, la sentencia de la Corte IDH, por sí sola, no puede limitar los derechos de los terceros. En 2014, se iniciaron procesos judiciales en el fuero interno, para requerir la servidumbre de paso por estos predios. Finalmente, en 2019, se procedió a la expropiación de las tierras necesarias para realizar el camino indicado. A día de hoy, aún el camino no está disponible. En ese sentido, entre los retos que ha correspondido afrontar está el uso de acciones y recursos judiciales por parte de quienes ostentan la titularidad de esas tierras, e igualmente, las demoras propias de un proceso judicial. Estos retos también se evidencian en casos en los que los perpetradores de graves violaciones a derechos humanos procuran mantenerse en la impunidad a través de recursos judiciales que dilatan la condena, como ocurrió en el caso de la Masacre de Dos Erres.

Adicionalmente, encontrar un acuerdo entre los poderes públicos ha sido un reto importante. La implementación de una reparación de esta naturaleza requiere la previsión y disponibilidad presupuestaria para cumplir con la medida, la voluntad política para acordar una expropiación, la celeridad de la judicatura para resolver las tensiones de derechos que se visibilizan, entre otras acciones. Medidas de esta naturaleza requieren la voluntad del Estado, es decir, de los tres poderes públicos, que tienen la obligación de cumplir con estas decisiones. Esta situación se ve agravada por la falta de voluntad política de cumplir con la decisión: desde 2017, Paraguay ha descuidado los pocos avances que llevaba en la ejecución de la medida, sin justificación alguna.

Próximos pasos 

Mediante nota de Secretaría, la Corte IDH consultó al Estado “sobre el retraso en la construcción del Camino para la Comunidad Indígena Yakye Axa”. Destacó la nota que “el Estado no ha presentado los informes completos sobre todas las medidas pendientes de cumplimiento”, y “que los plazos otorgados para ello se encuentran ampliamente vencidos, siguiendo instrucciones de la Presidenta del Tribunal”. La nota concluyó solicitando “por tercera vez al Estado, que remita los referidos informes de manera completa y actualizada”.

La lectura de esta nota da la sensación de que el Estado está incumpliendo su deber de informar, lo cual podría acarrear que la Corte IDH emita una resolución declarando este incumplimiento. Este incumplimiento, posiblemente, sea un reflejo de la falta de voluntad política estatal de responder a las misivas que remite la Corte. Ello no obsta a que se puedan adoptar otras medidas para promover el cumplimiento de la decisión. Una opción es que se inicie un diálogo entre la Corte IDH y otras instituciones estatales que puedan tener algún grado de incidencia en la ejecución de la decisión, con base en el artículo 69.2 del Reglamento de la Corte.

Reflexión final

Los obstáculos identificados en el cumplimiento de esta reparación son comunes a las medidas de reparación difíciles. En la práctica, estas medidas requieren un largo periodo de tiempo para que coincidan todos los elementos necesarios para impulsar el cumplimiento de la reparación en todos sus extremos. Esa dilación va en detrimento de las víctimas.

En el caso Yakye Axa, después de 15 años desde la notificación de la sentencia, se puede afirmar que la superación de esos obstáculos ha sido lenta. Ahora bien, en retrospectiva, difícilmente se ha estado más cerca del cumplimiento de esta medida de reparación.

Los retos y avances indicados no obstan a que la demora ha sido enteramente atribuible al Paraguay, como Estado. En palabras de la Corte:

“Se suponía que éste era un ‘asentamiento temporal’ en el cual los miembros de la comunidad se habían visto obligados a permanecer a la espera de una resolución sobre la reivindicación de sus tierras tradicionales. No obstante, han estado asentados allí desde el año 1996 […] sin que se les haya brindado una solución efectiva a la restitución de sus tierras. Asimismo, durante la visita se constataron sus precarias condiciones de vivienda y provisión de servicios básicos, particularmente en lo que respecta al abastecimiento de agua potable, acceso a letrinas o servicios sanitarios adecuados y tratamiento de aguas residuales, así como a servicios de atención en salud, y acceso a educación”.

De allí que se debe impulsar la voluntad política para cumplir esta medida. El Estado debe responder la solicitud de información de la Corte IDH, y retomar las medidas sobre las cuales avanzó cuando el tribunal interamericano visitó el Chaco paraguayo para constatar su grado de cumplimiento. De lo contrario, difícilmente cesará la protesta reiniciada, enteramente legítima dadas las condiciones a las que ha sido sometida esta comunidad por décadas.