México: una nueva reforma judicial ante el riesgo de la intervención

México: una nueva reforma judicial ante el riesgo de la intervención
Julio Ríos Figueroa
Julio Ríos Figueroa

Julio Ríos Figueroa, es Profesor en la División de Estudios Políticos del CIDE especializado en estado de derecho y política judicial comparada. Su libro más reciente es Constitutional Courts as Mediators. Armed Conflict, Civil-Military Relations and the Rule of Law in Latin America (CUP, 2016) publicado en en español como Democracia y Militarismo en América Latina (FCE-CIDE, 2019). Sus trabajos se pueden consultar aquí: https://rios-figueroa.com/

Por: Julio Ríos Figueroa

El Poder Judicial de la Federación (PJF) de México está ante una difícil encrucijada, caracterizada por su déficit de legitimidad y un contexto político poco favorable. Por un la­do, las elecciones de julio de 2018 resultaron en un gobierno unificado, donde el partido gobernante (Movimiento de Regeneración Nacional, MORENA) y sus alia­dos tienen mayorías en ambas cámaras legislati­vas, además, por supuesto, de la Presidencia de la República. Esto no ocurría en el país desde 1997, cuando el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió la mayoría en la Cámara de Diputados antes de perder la presidencia en el año 2000.

Por otro la­do, el PJF padece una crisis de legitimidad que es ob­via si se considera, por ejemplo, que entre 1994 y 2018 no más del 40% de personas manifestaron tener «mucha» o «algo» de confianza en el poder judicial, según las encuestas que anualmente pu­blica el Latinobarómetro (el promedio durante el periodo es de 26%). Al no tener contrapeso en el legislativo y sin un apoyo popular contundente a las instituciones de justicia, es más probable que el gobierno (cualquier gobierno) caiga en la tenta­ción de querer influir cada vez más en el Poder Judicial. La emergencia sanitaria actual, y las crisis económica y social en ciernes, acentúan la complejidad del entorno político, la necesidad de respuestas rápidas y riesgosas y, por tanto, la tentación de eliminar contrapesos e intervenir el poder judicial.

En México, desde diciembre de 2018, ya hemos visto algunas acciones por parte del ejecutivo, y de la mayoría en el poder legislativo, que llaman la aten­ción respecto a una posible intervención del po­der judicial. Los dos nombramientos de ministros realizados en este sexenio significaron un retro­ceso en términos de transparencia y escrutinio de la idoneidad de los elegidos. Por otro lado, se han presentado en el congreso más de 100 iniciativas para reformar la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) o al­gún otro aspecto del PJF, dentro las que destacan varias que atentan directamente contra la independencia judicial co­mo la que propone crear una tercera sala en la Su­prema Corte y aumentar el número de ministros. La renuncia forzada del ahora ex ministro Eduardo Medina Mo­ra es otra instancia de intervención. La retórica y lenguaje particularmente hostil del titular del ejecutivo hacia los jueces en sus conferencias mañaneras se suman a esta lista de acciones cuestio­nables.

Ante esta situación, la SCJN, bajo la presidencia del Ministro Arturo Zaldívar, ha mostrado un ímpetu reformista con el doble objetivo de preservar la independencia judicial y, al mismo tiempo, comenzar a corregir varios de los temas sensibles que le han costado legitimidad a la Corte y al PJF en general. El pasado 12 de febrero del presente año se presentó formalmente ante el Congreso de la Unión una importante iniciativa de reforma judicial que será debatida probablemente en el próximo periodo legislativo. La iniciativa, realizada de manera muy competente desde la presidencia de la SCJN, tiene muchas virtudes. Entre las más relevantes están la ampliación y fortalecimiento de la carrera judicial, la concepción de la Escuela Judicial como piedra angular de dicha carrera, y el combate frontal al nepotismo. La iniciativa también incluye medidas para modernizar el sistema de precedentes, consolidar a la SCJN como máximo intérprete de la constitución, fortalecer la defensoría pública, y avanzar hacia la equidad de género en todos los ámbitos del PJF.

Sin embargo, la iniciativa de reforma también implica un importante riesgo: minar la independencia judicial interna. La reforma promueve una excesiva concentración de funciones administrativas y autoridad jurisdiccional en la cúpula del PJF (la SCJN y el Consejo de la Judi atura Federal, CJF) lo que hace vulnerables a los jueces y magistrados frente a sus superiores jerárquicos. La reforma empodera a la Corte y al Consejo como los cuidadores y guardianes del PJF. Pero ¿quién cuidará a los cuidadores?

En la iniciativa de reforma, el CJF se convierte en el regulador único y último de las competencias de todos los órganos del PJF (con la excepción de la SCJN), y en el órgano rector de los procesos de selección, formación, evaluación, adscripción, ratificación, y sanción de todos los miembros de la carrera ju­dicial, al mismo tiempo que nombrará al director y a los miembros del comité académico de la Es­cuela Judicial. El CJF también adquiere facultades para designar órganos jurisprudenciales específi­cos para atender casos de graves violaciones de derechos humanos y casos de impacto social de especial relevancia. Al mismo tiempo, la iniciativa de reforma mantiene la fuerte influen­cia que ha tenido tiene la Corte sobre el Consejo mediante la presidencia conjunta de ambas instituciones, el nombramiento de tres consejeros por el pleno de la SCJN, y la administración de recursos humanos y materiales de la Suprema Corte por la propia Corte y no por el CJF (como ocurre con el resto de los juzgados y tribunales del PJF).

El diseño institucional planteado en la iniciativa de reforma no separa los ámbitos administrativo y jurisdiccional del PJF, sino que mantiene la confusión entre estos al no trazar líneas claras entre la función de la SCJN y la del CJF pero ahora incrementando la autoridad jurisdiccional de la Corte y los poderes administrativos del Consejo. Esta confusión de funciones abre la puerta al uso indebido de meca­nismos administrativos para controlar las decisio­nes jurisprudenciales de jueces y magistrados. En otras palabras, puede implicar un debilitamiento considerable de la independencia judicial interna. La historia reciente indica que el riesgo del debi­litamiento de la independencia judicial interna es real: Desde 1917 hasta 1994 la SCJN fungió como la cabeza jurisdiccional y administrativa del PJF y la importante reforma de 1994 justamente buscó romper esa fusión de funciones mediante la creación del CJF. Sin embargo, a pesar de los indudables avances, en estos veinticinco años la SCJN ha intervenido en decisiones administrativas que en principio de­berían corresponder al CJF. Esto, sumado a una cultura jurídica vertical y jerárquica muy arraigada en el PJF, ha contribuido a una sensación de vul­nerabilidad de jueces y magistrados frente a los superiores jerárquicos.

En el contexto político actual, limitar en exceso la independencia interna pue­de llevar a vulnerar más pronto que tarde también la independencia judicial externa. La concentración excesiva de poder en la cúpula del PJF hace posible que actores políticos que deseen intervenir al po­der judicial se concentren en controlar una mayoría de miembros de la SCJN y el CJF (mediante nombramientos cuestionables o intimidación, o ambos) pues saben que, si lo logran, obtendrían de manera ca­si automática gran influencia sobre el resto de los juzgadores federales mediante la combinación de mecanismos jurisprudenciales y administrativos.

Más de 30 años de reformas judiciales en América Latina nos han dejado una clara lección: no sabe­mos cuál es el diseño institucional correcto para hacer realidad la independencia y eficacia del Poder Judicial. Hay países que comparten exacta­mente el mismo diseño institucional y, sin embargo, en uno de los países observamos que existe también la deseada independencia judicial pero en el otro no. Hay ejem­plos de un mismo país que, sin variar su diseño institucional, aumenta o disminuye su nivel de in­dependencia judicial en un lapso de varios años. En suma, las reformas judiciales son necesarias, pero no suficientes para lograr el objetivo último del Poder Judicial en una democracia constitucional: que jueces y magistrados decidan casos sin pre­siones, de manera sensata y profesional, ayudan­do a las partes a resolver sus conflictos, garantizan­do derechos y evitando los abusos en el ejercico del poder.

Sin embargo, la experiencia reformista de las últimas tres dé­cadas también nos ha dejado otra lección: sí sabemos cuáles son los diseños institucionales incorrectos, los que claramente no promueven e incluso pueden debilitar la independencia judicial. En las nuevas reformas judiciales la clave está, por tanto, en evitar los malos diseños institucionales. La iniciati­va de reforma judicial en México tiene muchas virtudes que se deben mantener, pero es preciso corregir su principal debilidad: minar la independencia judicial interna. La iniciativa promueve la concentración excesiva y confusión de funciones administrativas y autoridad jurisdiccional en la cúpula del PJF (SCJN y CJF) lo que hace vulnerables a los jueces y magistrados frente a sus superiores jerárquicos.

Sería necesario repensar si es pertinente que el presidente de la SCJN siga siendo el presidente del Consejo, así como también el nom­bramiento y duración en el cargo de los consejeros (principal, pero no exclusivamente, el nombra­miento por parte de la SCJN de la mayoría de los consejeros). El CJF debería también asumir la administración de los recursos materiales y hu­manos de la SCJN. Y por último, pero de manera crucial, se deben establecer claros y eficaces meca­nismos de control y rendición de cuentas sobre el Consejo de la Judicatura Federal.